今天是世界气象日，在“天气、气候、和我们呼吸的空气”这一今年气象日的主题下，加强对天气气候的监测预报，努力开展防灾减灾、趋利避害，积极应对气候变化，显得尤为重要。

当前，自然灾害已经给中国的经济发展和人民生活造成了巨大的损失和严重的后果。据权威机构统计，自然灾害在1990年-2000年，造成人员伤亡4500人，经济损失占GDP的3.4%，2001年-2008年，自然灾害造成的损失占GDP的2.8%。

面对种种自然灾害的发生，中国政府相关部门虽然也在努力地推进防灾减灾工作，但在巨大的损失和公众质疑面前，防灾减灾工作仍然面临着许多亟待解决的问题和困惑。

究竟需要怎样的防灾培训？信息员制度应该如何建立？部门分工管理该如何进行？巨灾保险怎么才能发挥作用？……

自然灾害之惑

《中国经济周刊》记者 南焱／北京报道

2009年3月23日是世界气象日，在今年“天气、气候和我们呼吸的空气”的主题下，环境与生存成为人们不可回避的问题之一。无论是气象灾害，还是地震灾害的频发，防灾减灾更是人们无法绕开的话题。

中国是一个气象灾害和自然灾害频发的国家，其中气象灾害占自然灾害的71%，地震灾害占7%，海洋灾害占8%，农林牧生物灾害占6%，其他灾害占8%。而气象灾害中，旱灾排在首位占53%，洪涝灾害位列第二占28%，风雹8%，冷冻7%，台风4%。

自然灾害已经给中国的经济造成巨大损失，据中国气象局透露，1990年-2000年，造成人员伤亡4500人，经济损失占GDP的3.4%，2001年-2008年，自然灾害造成的损失占GDP的2.8%，已经严重影响了经济的发展。例如，在 2008年，我国南方遭受冰冻雨雪灾害，湖南、湖北、安徽、江西、贵州、广西等22个省市，受灾人口达到1亿人，直接经济损失达1516亿元。2008 年，举世震惊的四川汶川地震，造成8万多人死亡，直接经济损失达8451亿元。2007年，淮河流域发生了仅次于1954年的大洪水，淮河流域启用10个行洪区分洪，安徽、江苏、河南共有3037万人受灾，61人死亡，农作物受灾面积328.3万公顷，倒塌房屋13万间，直接经济损失达171.9亿元。 2006年，第8号台风“桑美”在浙江仓南县登陆，造成411人死亡，168人失踪，直接经济损失达196.5亿元。

从1991年到2005年，我国年均仅气象灾害受灾人口就达3.87亿人，年均农作物受灾面积4947.1万公顷。1992年乣2006年，由气象灾害造成的直接经济损失达1859亿元。1991年乣2005年，由气象灾害造成人员死亡4398 人；仅气象灾害造成的经济损失每年占我国GDP的2.8%。

自然灾害已经给我国经济发展和人民生活带来了严重影响，虽然相关政府部门在防灾减灾工作方面作了大量工作，但面临的问题和困惑依然很多。

困惑一：防灾培训为何不受重视

无论是气象灾害，还是地震灾害，预防培训是防灾中一个重要的环节，培训的好坏直接影响灾害发生时自救、互救的效果。因为对防灾环节培训关注程度的不同，在此次四川汶川大地震中就出现了两种截然不同结果。

2008年5月12日，汶川地震发生后，邻近震中北川县的桑枣中学8栋教学楼部分坍塌，全部成为危楼，而2300多名师生在地震时从不同的教学楼和教室中，以班级为单位组织，仅用1分36秒就全部冲到操场上，创造了无一人伤亡的奇迹，而在当时，校长叶志平正在绵阳出差。

桑枣中学的师生能够在惊恐中不慌乱，快速而敏锐的撤离，一个很重要的因素就是该中学建立了一套十分完备的应急撤离方案。正因为平时防灾教育的深入，才创造了没有人员伤亡的奇迹。而与该校紧邻的北川中学及其他学校却伤亡惨重。

为什么在灾区会出现两种截然不同的结果？民政部国家减灾中心副主任王杰秀告诉《中国经济周刊》，造成这种局面的原因除了客观因素之外，更重要的是防灾教育培训在制度上存在缺陷，没有真正的落到实处，少数学校完全是因为学校领导的个人观念在起作用，只有在制度上有保证，才会有全局的效果。

最先提出要建立防灾减灾大部制的北京石油化工学院副研究员罗道全告诉《中国经济周刊》，现在高校的应急安全教育并未纳入教育部的考核体系中，目前的预防教育全凭学校的意愿，而大多数高校很少会进行这样的教育和训练。“在北京石油化工学院，地震灾害的应急训练也几乎没有，气象灾害就更不用说了。有的只是每学期新生到校时进行消防教育，消防培训的力度大，很重要的原因是地方的公安系统在推动。如果把应急安全教育纳入教育体系来考核，效果肯定是不一样的。”

事实上，早在2006年，国家减灾委和教育部就联合发出《关于在中小学加大防灾救灾知识普及的意见通知》。

记者在采访中了解到，虽然从政府层面已经非常重视，但执行效果并非尽人意。汶川地震发生后，社会舆论直指地震局，认为地震局在防灾防震知识走进校园没有落到实处。而地震局则认为，要让防灾防震走进校园走进课本，仅靠地震局是无能为力的，要做好的话还要和教育部协调，否则很难实现。

日前，中国气象局与安徽省政府联合推出一套气象灾害培训教材，在安徽中小学试点效果非常好。中国气象局副局长许小峰在接受《中国经济周刊》采访时说，“当前的培训之所以没有做好，很重要的因素是因为政府没有重视，如果政府重视了，培训一定会见效的，安徽就是典型个案，这套教材能在安徽产生很好效果是因为得到了安徽省政府的重视。”

困惑二：信息员制度如何建立

2006年，中国气象局在安徽省铜陵市进行乡村气象灾害义务信息员试点并与2007年在全国进行推行，到目前，义务信息员人数已达到36万人，遍及全国乡村，这些人都是志愿者，他们的职责是将重大气象灾害信息传递给百姓，做好预防；做好农业气象信息服务，将与农业相关的气象信息传递给农民，以便他们安排好农事；将当地发生气象灾情收集上报；气象科普的宣传等。

据了解，这支队伍在实际工作中已经取得成效，但这项有利于防灾减灾的工作，目前也面临困惑。2008年，中国气象局颁布了一个关于气象信息员的文件，即《关于加强气象信息员队伍建设的意见》，但该意见并未得到广泛的认可。

信息员制度对于防灾来说成效非常明显，2008年，南方低温雨雪冰冻灾害中，安徽、福建、浙江等省的气象信息员队伍成为当地防灾减灾工作的一支不可忽视的力量。浙江省德清县的乡村气象信息员们开展实地测量，协助绘制了精细到村的“雪情分布气象图 ”，为科学抗雪减灾提供了第一手资料。

据悉，中国气象局要用3乣5年的时间在中国100万个行政村中，都设置一名气象信息员，建立100万人左右的气象信息员队伍，初步满足农村防灾减灾的需要。

这种建立气象信息员队伍的想法得到了很多部委纷纷效仿。据悉，目前民政、林业、水利等部门也都建立了自己的信息员体系。然而接踵而来的问题是，资源的分散造成信息员专业化素质不高，由于都是义务，不稳定因素增强。

中国科学院院士、国务院汶川地震专家委员会主任马宗晋在接受《中国经济周刊》采访时表示，“ 中国气象局信息员制度非常适合地震局的群测群防工作，如果在汶川地震发生前，地震局有这样的信息员网络，及时将自然现象的变化上报，这对地震预报将会起到很重要的作用，但要让气象信息员兼任地震信息工作是有难度的，没有资金投入是很难做到的。”

许小峰告诉《中国经济周刊》：“目前，很多部门都建有自己的信息员，在乡村这些部门的信息职能最好是一个人兼职，但现实情况是各自再建立一个网络，这无疑是一种资源浪费。所以应该在国家层面有一个指导政策，让所有部门在每个村的防灾减灾信息职能都落在一个人身上，让这些人也有收入，让他们稳定，否则这支队伍就会很不稳定。”

困惑三：多头管理如何解决

当前，让中国气象局副局长许小峰困惑的是，在灾害气象提前预报上，中国气象局与其他部门的协作很不顺畅。为了减少气象灾害对经济发展的损失，气象灾害的天气信息发布，往往需要和各部委联合发布，但有时会发生各部门数据不能及时提供，而延误预报时间。

除此之外，在部门与部门协作中经常出现不和谐的地方也让许小峰很苦恼。现在防灾救灾有好几个指挥部，国家防汛抗旱总指挥部办公室(下称‘国家防总’)在水利部，国家减灾委办公室在民政部，还有抗震、防火等都有指挥部办公室在各个部门，但在合作中因为大家都是部级单位，有时难以统一，所以有灾时就会请出国务院的领导来平衡。

按照国家减灾委、国家防总等部门的职能定位，这些部门只是协调机构，没有正式编制，这些机构的办公室都设在相关部门，没有真正的实权，但当灾害发生时，这些协调机构有时会同时出来指挥，都站在各个部门的角度考虑问题，容易造成多头管理。

“比如说在气象灾害预报后，许多部门都会派出工作组下去调研，有的部门发的是三级预警，有的部门发的是二级预警，这就导致下面很多工作人员不知道该听谁的。应急预案几十个部门都在发，这对于各部门之间可以理解，但是对于老百姓就不知道这些部门之间是一个什么样的关系。另外，有的部门之间职能重叠。比如大气台风是气象局预报，海浪就是海洋局预报，其实无风不起浪，没有风怎么会引起海浪，报海浪的时候能不报风吗？”

许小峰表示，由于应对巨灾缺乏必要的统领全局的行政机构，当巨灾来临时，大都是国务院亲自主导，但这样也会容易打乱各个部门的常规工作。从2003年“非典”，到2008年的南方雨雪冰冻灾害，再到汶川地震等巨灾，无一不是国务院紧急成立临时机构由国务院领导出任总指挥进行协调，因为国务院出面协调力度大，许多部门就会积极响应，而部门的常规性工作就被搁置。

“如果有针对灾害而设立的大部制，就不需要在巨灾面前再成立临时机构，各部门常规性的工作也不会被停下来。”北京石油化工学院副研究员罗道全说，在美国、日本、俄罗斯等国都有这样的部门，而且比较强势。

中国应急体制的改革已经迫在眉睫。2008年7月，《国务院办公厅主要职责内设机构和人员编制规定》(下称“《规定》”)发布。国务院办公厅内设机构由6个增至9个，编制由219名扩大到519名。在新《规定》中，将原来的国务院总值班室改为国务院应急管理办公室，并且增加了编制。此次的调整应急体制被突显出来，无疑是国家对突发事件和灾害等紧急事务处置能力的提升。

罗道全认为，尽管国务院成立了应急管理办公室，但其职能定位只是收集灾害及国家紧急情况下的情报信息的传达机构，并没有专门的防灾减灾的决策权，要从根本上解决问题，应该成立一个大部制来进行统一领导和决策的机构。

而许小峰则认为，解决这个问题，不需要再单独成立一个部门，只需将国务院应急管理办公室从现在的正局级升格为副部级单位，将防灾和减灾的综合功能强化，这样由国务院主导，其他部门也不会发生互相扯皮的现象，倘若再重新成立一个部门，不如国务院直接主导有力度。

困惑四：巨灾保险为何不“保”

由于国内巨灾频发，造成的损失十分严重，目前在全国实行巨灾保险体系尤为迫切。

据统计，2008年，我国因灾直接经济损失高达13547.5亿元，比上年增加 473.3%，对经济社会发展构成严重威胁。去冬今春以来，我国北方部分冬麦区发生30年一遇的严重干旱，重灾区50年一遇，截至2009年2月9日，全国作物受旱面积1.36亿亩，其中重旱3981万亩。不仅造成严重的人员伤亡，而且造成的经济损失十分巨大。

到目前为止，农业投保总共只有5亿多亩，在全国18亿亩土地中只占了很小的比重，能取得这样的成效已经非常不错。 2007年，我国政策性农业保险机制实现实质性突破，中央财政开始对农业保险给予保费补贴。2008年，我国农业保险保费收入突破110亿元，是2003 年的25倍以上，但巨灾险保费收入占的比例很小。2008年仅赔偿南方雨雪冰冻灾害的保险的赔款只占直接经济损失的3.6%，与国际上平均30%—50% 的水平差距很大。

这样赔付压力对保险公司而言依然巨大。比如去年新疆发生冰冻灾害，中国人保一次性赔付1亿元，这个项目对中国人保新疆分公司造成了很大压力。

“农业保险的保费是非常低的，这个项目对分公司而言，如果没有一个完善的制度，仅仅靠保险公司独家去承办，是承担不起的。甚至可能造成有些保险公司的倒闭。”全国政协委员、中国人保集团总裁吴焰说。

一边是灾民可能因灾致贫，一边是保险公司赔偿脆弱。如何才能建立一个良性的巨灾保险制度呢？

民政部国家减灾中心副主任王杰秀认为，巨灾保险的建立，一种是政府出资；一种是政府补贴，社会力量运作。

国内最先提出巨灾保险构想的吴焰对《中国经济周刊》记者表示，巨灾保险一定由政府主导和推动、商业化运作、农民广泛参与的保险。也就是：一是以政府为主导，以商业保险体系为主体，探索建立国家财政支持的多层次、多方位巨灾保险保障模式，形成政府、市场、社会力量和广大人民群众广泛参与的巨灾风险分担网络。二是进一步建立健全巨灾保险的相关制度。在巨灾保险的立法方面，在我国已经制定颁布的法律规章基础上，制定专门的洪水保险法、地震保险法等，进一步明确有关强制性巨灾保险制度。三是加快推进巨灾保险基金的筹设与运作。巨灾保险基金由政府和商业保险公司共同参与设立，并在国际再保险市场上安排再保险保障，以分散风险。

巨灾保险制度已经提出多年，为什么迟迟出台不了，当前实行巨灾保险的难点又是什么？吴焰认为，最大的难点是政府能否转变观念下决心来做。现在政府每年拿出600～700亿来进行救灾。如果我们能每年拿出50亿或者100亿来构建巨灾保险基金，我们积累10年、20年就会有一个巨大的巨灾保险基金。这对灾民来说是福音。