解读丨务实政策破养老业发展困局

解读丨务实政策破养老业发展困局

近年来，保障养老已经成为我国重要的民生问题，国务院总理李克强也在今年一万九千多字的政府工作报告中，反复六次提到“养老”这个关键词。而此前，民政部、国家发展改革委等13个部门亦印发了《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（下文简称《通知》），提出全面清理、取消申办养老机构的不合理前置审批事项、优化审批程序、简化审批流程等要求，进一步调动社会资本参与养老服务业发展的积极性。可见，养老产业的发展和制度体系的完善，越来越受到政府的关注，未来养老保障一定会向积极的方向发展。

养老业改革从政策务实开始

老龄化对于发达国家来说已经不是新鲜的问题，可对于发展中国家来说，还属于新晋命题，而我国是发展中国家里第一个开始迈入老龄化的国家。

国际上为大众所接受的老龄化社会的定义是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10％，或65岁以上老年人口占人口总数的7％，就意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。我国在2011年的第六次全国人口普查中，60岁及以上人口占13．26％，其中65岁及以上人口占8．87％。

如此对应，我国已经在六年前就处于老龄社会当中。现今，我国经济还在不断发展，人民生活水平和医疗卫生保障也还在持续完善，在生育率没有显著提高的背景下，相信我国老龄化的进程会逐步加快。

日前，国家卫生计生委、国家发展改革委、教育部等13个部门联合发布的《“十三五”健康老龄化规划》亦证实了这一推测。其提出，未来15年是我国老龄化加速时期。预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2．55亿人左右，占总人口的比重提升到17．8％左右；80岁以上的高龄老年人将增加到2900万人左右。

因此，为更好地应对如此迅速的老龄化发展，我国下发《通知》，以期能尽快破除养老服务业发展瓶颈，激发市场活力和民间资本潜力，促进社会力量逐步成为发展养老服务业的主体。

清华大学就业与社保研究中心养老金工作室副主任刘广君接受中国经济时报记者采访时表示，随着我国社会老龄化程度越来越严重、养老服务比较缺失，养老问题也比较严重，很多老人没有享受到更好的服务。在这个背景下，政府未来应该怎么做，正是《通知》出台的意义。

“《通知》本身就很有特点。”刘广君认为，《通知》的全称凸显了政策的下发是从务实出发，而《通知》的内容则非常清楚地把政府在“放”“管”“服”三件事上所需作出的改革给出了详细规定。“这类文件的出台本身就是一种改革，是很好的明示。”刘广君说。

他还表示，《通知》的全称还体现了“又放又管”，这代表着政府要管着自己该管的事情，放开管不了的事情，这是一种表率。如此一来，企业看到政府已经作出努力，参与养老服务发展的积极性就会提高。而在以往的相关政策文件中，对于这点体现得并不明显。

此外，刘广君提出，《通知》中的详细条款，也尽显了政府的放管适宜。例如，《通知》要求，养老机构在1998年9月以前建设使用，且未发生改、扩建（含室内外装修、建筑保温、用途变更）的，不需要办理消防设计审核、消防验收或备案手续，这就体现了政府在放权；而在养老服务方面，政府又加强了监督和评估，这又说明政府并不是一味放手，而是放管结合。

转变补贴模式保障服务质量

详细阅读《通知》可以看出，政府通过规范养老服务投资项目审批报建手续、简化优化养老机构相关审批手续来加大简政放权力度，通过强化监督管理能力、提升政府服务水平来强化“管”的能力和提高“服”的水平。与此同时，《通知》还强调以加强组织领导、督促检查和宣传引导等工作举措确保各项任务的顺利实施。

在刘广君看来，“放”“管”是既对立又统一的。“所以，政府需要清晰地认识到什么时候什么方面该放，什么时候什么方面不该放。”

刘广君举例说，此次《通知》中，政府在规范养老服务投资项目审批报建手续方面，明确了牵头部门，即发展改革部门负责牵头项目审批（或项目核准、备案）阶段的工作，国土资源部门负责牵头用地审批阶段的工作，城乡规划部门负责牵头规划报建阶段的工作，住房城乡建设部门负责牵头施工许可阶段的工作。

“这就是为了更清楚明了地指导养老服务提供者从程序管理上应该怎么做，也表明政府在逐渐提高办事效率。事实上，以往养老方面的程序繁琐、流程较多，现在集中在四个部门、四个环节，更加务实。”

刘广君还补充说，养老机构的食品经营实行“先照后证”，亦是表明政府下放了该放的权力，这使得政府管理更高效、便捷。

此外，刘广君指出，《通知》中还有一个亮点，就是转变养老机构运营补贴方式。各地养老服务机构运营补贴发放方式应逐步由“补砖头”“补床头”向“补人头”转变，依据实际服务老年人数量发放补贴。对服务失能老年人的补贴标准应予以适当倾斜，对提供相同服务的经营性养老机构应享受与公益性养老机构同等补贴政策。

“这个非常好。”对于这一亮点，刘广君脱口称赞。他告诉记者，以前我国在养老服务领域的补贴是“补床头”“补砖头”，以市场反馈来看，这样的补贴方式并不是很有效。有一些企业流于表面，为获得补贴而盖房子、增加床位，老人们依然没有享受到很好的服务。如今转变补贴模式为“补人头”，只有养老机构真正实现了入住老人的增加才能享受到补贴，这就促使了养老服务的质量提升。

刘广君表示，这是很多业内人士早就倡导的政策，此次文件中予以确定，具有很重要的意义。

当然，只依靠《通知》来解决养老产业面临的所有问题并不现实，因此，刘广君建议，养老服务内容的信息公开还应加大力度。现今企业对于如何做、能否做好，还是很茫然，需要清晰地规划和引导。另外，政府的投入也需要清晰、明了、快速地公开，以免造成一些PPP模式的项目投资方产生害怕情绪。即，政府害怕社会资本拿地之后不好好做事，社会资本害怕政府的承诺不能兑现。

“现今我国的资本投入也不够，有很多民间资本、社会资本进不去养老服务的市场，或者是进去之后盈利困难。政府面对如此境况的市场，需要推出激励机制，这个很重要。”刘广君说。

最后，刘广君提出，其实我国出台的相关政策都有一定的针对性，但是关键还在于落实。“三分政策七分执行”，相关部门必须在当前养老问题较为严重的当下作出改变，落实好每一次出台的政策。目前，我国依靠家庭养老、家庭供给解决养老已经远远不能满足养老需求，所以，需要社会力量加入。可是需要指出的是，我国当前的养老服务现状是社会力量参与的积极性并不高，政府又无法做得很好，许多老人还无法享受到高质量的服务。若《通知》能够彻底落实，无疑对养老服务的发展有较好的促进作用。

主 编丨毛晶慧 编 辑丨蒋帅

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